临沂市推进“两山银行”改革试点 探索生态资源价值转化路径

党的十八大以来，“绿水青山就是金山银山”成为全党全社会的共识和行动。临沂市坚持以“两山”理念为指引，选取费县开展“两山银行”改革试点，积极探索生态资源价值转化路径，为推动经济社会绿色发展、实现乡村全面振兴赋能增效。2021年6月21日，全省首家“两山银行”在费县揭牌运营；马庄镇土山后等三个村的8个贷款主体以流苏树、楸树、核桃树等生态资源作抵押，首批获得总额750万元的生态金融贷款授信额度，其中核桃峪村以“网红”千年流苏树抵押贷款230万元。截至9月底，费县“两山银行”联合恒丰银行、中国银行、农商银行、农业银行、建设银行、山东省农担公司等金融机构，推出“种植贷”“养殖贷”“木业贷”“品牌贷”“强村贷”“社会化服务贷”等八大系列金融贷款产品，成功运作普惠金融信贷业务35笔，贷款4163万元。

把握政策“风口”  优选实践试点

临沂市生态资源秉赋突出，“沂蒙好风光”闻名全国，被确定为首批国家生态文明先行示范区、全国唯一的普惠金融服务乡村振兴改革试验区。临沂市先后提出构建乡村振兴沂蒙高地的整体框架及乡村振兴“三步走”部署要求。今年2月份，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十八次会议，审议通过了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》。市委、市政府抢占这一政策“风口”，在充分调研论证、外出考察学习的基础上，确定开展“两山银行”改革，探索生态产品价值实现机制，着力破解农村产权拓展转化的“堵点”、乡村振兴投入不足的“痛点”和生态资源“难度量、难抵押、难交易、难变现”的“难点”问题。

之所以把费县作为试点，主要基于以下考虑：一是生态资源面广量大。费县地处沂蒙山区腹地，是国家重点生态功能区；总面积1660平方公里，其中耕地107.79万亩、草地2.55万亩、林地80.57万亩、工矿用地8.88万亩；拥有经济林31.37万亩、防护林21.32万亩，森林覆盖率达27.4%；境内大小河流106条、水库82座、塘坝572个；“费县石”储量30余万块，被誉为中国观赏石之乡；全县人口平均预期寿命80.07岁，被命名为“世界长寿之乡”。二是生态设施建设有力推进。建设省级自然保护区1处、省级森林公园2处、4A级以上景区3处创建省级美丽乡村示范村18个、市级29个、县级140个，培育“紫藤村”“流苏村”等生态特色村40个。三是农业领域改革基本到位。近年来，扎实推进农村土地确权颁证、农村集体产权制度改革和林权制度改革，共清产核实村集体资产23.12亿元、集体土地223.35万亩，量化资产9.24亿元，核查村集体荒山、荒滩等“四荒地”22.29万亩。四是公共资源管理体制健全。设立县乡公共资源交易中心，投资额2万元以上的资产资源全部公开招标，规范事前、事中、事后监督，确保资产资源处置和管理绩效。成立城乡建设投资、国有资产运营、新沂蒙、和源水务、原乡文化旅游等5家国有企业，将土地、矿产、黄沙、水利、旅游等资源进行集中收储、统一运营，有效推进生态修复、开发利用。

突出路径“牵引”  创新实践模式

准确把握上级政策要求，注重生态资源价值转化赋能制度建设和机制创新，有效推动各类生态资源整合变现、提质增效。

围绕十类生态资源，明确“两山”转化范围。准确把握上级政策，聚焦县域资源优势，科学构建生态资源产品体系。一是确定生态资源适宜转化范围。针对存在于乡村并具有经济、生态、人文、历史价值的资源资产及其衍生物，以转包、出租、担保、抵押、授信等形式进行盘活、经营、开发。目前，共有十类生态资源纳入转化范围，包括农户承包耕地经营权，村集体经营性、非经营性、宅基地等建设用地、建筑物使用权，村集体林地、荒地等经营权，矿石、砂、奇石经营权，水利设施经营权、水资源水面使用权、水生动植物养殖权，国家和村集体所有古树、古村落、古街经营权，特色农产品商标、地理性标志品牌，国家投入扶贫资金等形成资源资产，耕地资源保护、林木资源固碳、农业废弃物资源化利用等农业碳汇能力，地方戏、费县手绣、红色文化等非物质文化遗产。二是建立生态资源云数据平台。利用农村产权制度改革有关信息数据，通过网格化监测调查手段，对已有调查数据和尚未调查的现有自然资源、人文资源、生态产品，调查登记数量、坐落位置、质量等级、功能特点、权益归属、保护开发利用情况等信息，搭建开放共享的生态资源产品云数据平台。目前，平台数据实现402个行政村（居）全覆盖，录入产权信息24.6万条，涉及农村集体经营性资产6.71亿元、非经营性资产13.34亿元、集体资源性资产50.84万亩。三是创新生态资源定价机制。参照临沂市《生态产品价值评估与核算办法（试行）》，结合费县实际，充分考虑不同类型生态资源的功能属性，制定反映生态资源保护和开发成本的价值核算办法，建立“绿水青山”价值评价标准体系。

强化三个要素支撑，搭建“两山”转化平台。加强制度设计和政策引领，完善支撑要素，夯实生态资源价值实现的基础保障。一是建立组织运营机构。成立生态价值转化的实体化运作平台——“两山银行”（费县城资生态资源开发运营有限公司），作为山东城资国有资产运营集团有限公司一级子公司，融合评估机构、担保机构、金融机构等功能，对生态资源进行规模化收储、专业化整合提升、市场化运作。下设综合管理、收储登记、评估担保、金融服务、资产运营、风险防控六个部室，开展调查、储备、评估、核算、流转、策划、增信、提升、开发等转化赋能的全流程业务。二是健全政策支持体系。费县出台《关于推进生态资源价值转化赋能试点工作的实施意见》，围绕十类生态资源资产度量、盘活、赋能、授信、交易、经营、变现等目标和路径，相关部门根据职责分工，制定金融支持生态产品价值实现、农村集体建设用地整合使用、农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款等24个配套文件，形成“1+10+N”制度体系，确保改革试点有章可循。三是强化基础要素支撑。积极争取国家和省市生态补偿资金，建立试点建设项目库，助推东蒙乐华田园综合体、利山涧农业科技开发、后乡土文化旅游等一批示范性项目落地实施。加强土地要素保障，对于“两山银行”开发项目，优先纳入乡村振兴规划空间保障，积极盘活存量建设用地指标，每年另行安排一定土地指标予以重点支持。

建立四种变现形式，打通“两山”转化路径。坚持分类施策、精准用力，推动各类生态资源整合变现、提质增效。一是集中收储零散资源。原则上在村集体组织区域内将零星分散的生态资源，按照“相对连片、自愿有偿、方便开发”的原则，分类制定收储标准，以租赁、入股等形式集中收储，根据开发方式、开发方向、开发期限进行连片整合、系统优化、配套升级，使其更具有规模优势和可开发价值。目前，正在与4家企业运作以奇石“指动石”等乡村旅游景点信贷业务，涉及信贷额度3890万元。二是运营提升低效资源。对收储的长期闲置、沉睡的低效生态资源，根据其所在区位、资源特色、开发强度等情况进行分类包装、精心策划、精准开发。一方面，由费县城资生态资源开发运营有限公司自身经营；另一方面，形成招商文本，精准对接社会资本等投资经营主体，最大限度提升闲置低效资源的利用价值。已运作土地资源转化案例5个，流转、盘活分散或低效土地5950亩。比如，费城街道引导5个村集体和农户，将2050亩土地租赁给专门运营企业，成功运作2个乡村生态旅游项目；东蒙镇流转8个村3200亩土地用于田园综合体建设，农户土地收益每年每亩1200元，项目带动就业2000余人，实现了土地资源增值和“外溢”。三是增信推动资源变现。由金融服务中心、人民银行牵头，金融、担保、评估机构加强金融产品创新，搭建绿色金融服务平台。为土地经营权、林权、宅基地使用权等已确权的产权，直接开展抵质押贷款业务；为尚未或不能确权登记、不能被金融机构认可的苗木、奇石、古树、古街、古村落等资源性资产和文化资源提供背书，以担保、授信、托管、承诺收购等形式为主体增信。四是赋能村级集体经济增收。主动融入临沂市乡村振兴“三步走”、对接长三角的整体布局，依托胡阳西红柿、费县山楂、费县核桃等特色农产品品牌，探索农村集体资产运营新机制，以品牌授信、股权投资、导入业态、资源处置等形式，带动村集体增收，构建“收储—处置—反哺”利益链接机制。比如，东蒙镇后石沟村由党支部领办果蔬专业合作社，村集体以资金和土地入股的形式，与14个种植大户联合建设400亩高效农业基地，2021年预计村集体增收8万元；杨家庄村流转土地300亩，与临沂农发集团联合建设蔬菜大棚，既扩大了规模经营优势，又保证了上级扶持资金的安全有效使用。

探寻经验“启示”  固化实践成果

“两山银行”建设是新生事物，必须注重顶层设计和基层探索相结合，坚持系统性思维，做实基础性工作，有效构建制度体系。

成立“两山银行”，建立健全生态产品价值实现机制，走生态优先、绿色发展的新路子，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是践行“两山理念”的关键路径，也是实现农业农村现代化的重要一环，对推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。在具体推进过程中，我们坚持保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力，以体制机制创新为核心，推进生态产业化和产业生态化，加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，着力构建“绿水青山转化为金山银山”的政策制度体系，推动生态资源价值实现。

搭建转化平台是运营基础和有效路径。“两山银行”并非真正意义上的银行，而是借鉴银行分散式输入、集中式输出模式，搭建转化平台，将碎片化生态资源进行规模化收储、专业化整合、市场化运作，转化为优质资产包，从而实现“两山”转化。第一步，推动生态资源向生态资产转化。通过运营主体，对自然资源进行摸底调查、确权登记，有针对性地推进资源收储、整合、提升，形成更具市场价值的综合性优质资产，发挥系统化作用。第二步，推动生态资产向生态资金转化。“两山银行”获得生态资产经营权后，通过直接经营、合作开发、出租抵押等商业模式创新，最终促进和支持产业项目建设。第三步，推动生态资金向产业发展转化。“两山银行”通过资源整合获得生态资金，通过市场化运营，发展文旅康养、现代农业等产业，实现强村富民。

健全体制机制是根本保障和有力支撑。费县“两山银行”坚持政府主导、市场运作，充分考虑不同生态产品价值实现路径，注重发挥政府在制度设计、经济补偿、绩效考核和营造社会氛围等方面的主导作用，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动生态产品价值有效转化。坚持系统谋划、稳步推进，先建立机制，再试点推开，根据各类生态产品价值实现的难易程度，分类施策、因地制宜、循序渐进推进各项工作。“两山银行”成功运营离不开摸底、确权、评估、收储、整合、交易平台、赋能转化等各环节的要素支撑，市级部门着眼顶层设计，县级部门立足问题导向，明确目标定位，设计实现路径，给予强大的政策支持；资产交易、信用担保、农业投资、生态补偿等金融、担保、评估机构敢于探索创新，为主体增信，打通了农业和生态经营主体融资贷款的堵点，确保不同形式的生态产品价值实现；依托高等学校和科研机构，引进培育投资、金融、规划、运营等专业人才，提供了智力支持。

[责任编辑：杨凡、李春晓]

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