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国土开发设红线 城市扩张要降速

来源:央广网

作者:

2017-02-07 09:44:02

据经济之声《央广财经评论》报道,国务院日前印发的《全国国土规划纲要(2016-2030年)》,这是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划,对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排,对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用。

《纲要》提出了加快构建“安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土”的总体目标。到2030年,国土空间开发格局不断优化,整体竞争力和综合国力显著增强,国土开发强度不超过4.62%,城镇空间控制在11.67万平方千米以内,耕地保有量保持在18.25亿亩以上。《纲要》还提出将京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区建设成为具有世界影响力的城市群,以盘活存量用地为主,严格控制新增建设用地,统筹地上地下空间,引导中心城市人口向周边区域有序转移。

《纲要》之中也提出,要实施建设用地总量和强度双控行动,严格执行建设项目用地准入标准,创新节地模式,推广节地技术。同时,推动低效建设用地再开发,以棚户区和城中村改造、城区老工业区搬迁改造为重点,积极稳妥推进低效建设用地再开发,坚持集中成片改造、局部改造、沿街改建相结合,推进城镇建设用地集约利用,依法处置闲置土地,鼓励盘活低效用地,推进工业用地改造升级和集约利用。

过去二十年来,我国人口进入城镇的速度一直低于城镇土地开发的速度。在发展过程中,土地的开发强度过大,土地变为城市的速度加快,地方政府对土地财政的依赖不断增长。一线城市土地供应和人口数量不匹配,土地供应紧张直接导致住房的供不应求和房价过快上涨。在国土开发及城镇空间规划上,如何在控制总量的同时,兼顾结构的调整,怎样从土地供给侧的角度出发,为城市的过度扩张降速?规划纲要设定的开发红线,无疑会形成有力的倒逼机制,敦促地方在城镇化进程中真正做到节约和集约用地。

国土开发设红线,城市扩张要降速。中国国际经济交流中心副研究员马庆斌就此话题做出点评。

马庆斌:“我个人认为,这个《纲要》是我们国家国土治理能力现代化的一个质的提升,是对我们过去多年推动经济发展,进行国土整治过程中的一个系统化理论的深化。一个国家的国土就和普通老百姓的家一样,房子里面有客厅、卧室、餐厅、厨房,只有把这些空间的作用认识好、发挥好,这个家庭才会更加和谐美满;一个国家也是如此,只有把国土用好了、保护好了才能真正打造一个如《纲要》所提出来的美丽国土。

我之所以认为它是我们国土治理能力现代化的一次质的提升,是因为经过60多年的发展,尤其是改革开放以后30多年的发展,我们国家从一个‘一穷二白’的大国一下子跃升为经济总量世界第二的经济大国,这种发展在近代人类历史上极其少见。但就像一个孩子在青春期快速的发育成长容易出现缺钙或者这样那样的小问题一样,我们在推动经济发展的过程中,问题也开始显现。比如环境问题、城市发展问题等,如果我们不处理好这些问题,它们就会成为制约我们未来经济平稳健康发展的障碍或者瓶颈。反之,如果我们将这些问题进行了处理,就会使得我们的经济发展,包括城市的建设上升到一个更高的台阶。

就如环境问题,包括部分区域的雾霾问题,我认为,这其中既有我们发展阶段的因素,也有我们现在工业化处于重工业化阶段,产业结构的因素,也有一些技术使用、成本制约的问题。经过研究发现,其实还有一个因素,即在发展这些产业的过程中,空间布局不合理,城市建设不合理的问题。比如在原来土地财政的驱动下,很多城市愿意建新城,不断去搞土地建设,不断地去‘摊大饼’,这使得我们的城市越来越大,这也是造成现在环境问题的一个重要原因。另外还有环境发展不协调的问题以及城镇化推进过程中的健康推进问题。

举例来说,刚刚过去的春节,一方面春节前买票难。另一方面,节日期间大城市大都出现了招工难、服务难的问题。这些问题周期性地爆发,表面来看是春节造成的,背后其实是产业、人口、城市空间匹配的问题,也就是说只有让我们的产业、人口与我们城市的发展更好地实现在空间上的匹配,这些问题才能得到解决。

另外,像很多城市出现的交通拥堵问题、房价过高等问题,如果换一个思维就会发现,这些问题其实是因为‘大城市太小,小城市太大’。所谓小城市太大,是说很多城市本来人口不多,但在原来财政管理模式下,不断去扩张,不断地‘摊大饼’,就造成了很多“空城”和“鬼城”;很多大城市之所以说它小,是说大城市很多优质的资源,如学校、医院这些服务都在内层,出了内环,甚至出了这些大城市以后,学校、医院等这些高质量的服务资源开始断崖式的减少,这就使得大家都愿意在内层,在大城市,这就会出现大城市病。而大城市周边又出现了贫困带。

解决这些问题要有全球性的思维,甚至有全球性的视野,更需要一种统筹的措施。所以说这个《纲要》实际是我们在国土治理能力现代化一个质的提升的重要原因。比如《纲要》提出,我们要提高中心城市的服务能力和辐射能力,要引导人口有序地向周边转移。

未来应该怎样来设计我们城市的发展或者让中心城市更好地发挥它的作用?我认为《纲要》提出的集聚开发的概念非常好,要实现多中心的网络化或者沿着轴带开发,也就是沿着像长江经济带、‘一带一路’”等这种轴带发挥中心城市增长极的带动作用;同时要实现一个体系化的多个中心,不是简单地扩张一个增长极,而是要沿着交通线形成城市群的主体形态,这样我们的城市发展才能更加地科学,才能更好地发挥中心城市辐射的带动作用。

另外,我们现在不能简单地强调基础设施互联互通,还要强调比如在市场制度建设方面,在跨行政区的城市群内部的市场管理、产业投资负面清单的统一化,以及一些基本公共服务的均等化等,否则,我们发挥中心城市的辐射带动作用可能就会是空谈。

此外,还要注意发展阶段的问题。上海在发挥中心城区的带动作用中,它不是盲目地进行一个产业的转移,而是从轻工业到重工业,再到服务业不断往外延伸,同时通过建立共建园区、共建学校分校、医院分院等方式引导产业和公共服务资源同步协调地辐射,这样才能真正发挥它的作用。

最后,在推动过程中一定要注意,我们在保持对国土开发格局的战略定立的同时,产业布局、人口分布还要注意其阶段性,即规划既要有格局性还要有一定的弹性,给未来的技术突破留有空间,这样才能使得我们的《纲要》更加具有可落地性和可操作性。”

[责任编辑:刘国栋、丁振年]

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